стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

Вперед >>

На правах рукописи
ФИНОГЕНТОВА Ольга Евгеньевна
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ (ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА XVIII - НАЧАЛО XX ВВ.)
12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Саратов 2004
ВА" МВД .-России
СЕКРЕТАРИАТ Bx.Ni
- .
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении
высшего профессионального образования «Самарская государственная
экономическая академия».
Научный консультант:
доктор юридических наук, профессор Ведяхин Владимир Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Летяев Валерий Алексеевич
доктор юридических наук, профессор Жильцов Сергей Васильевич
доктор юридических наук, профессор Горожанин Александр Владимирович
Ведущая организация: Нижегородская академия МВД
Защита состоится 19 октября 2004г. в 14-00 часов на заседании тационного совета Д-212.239.02 при ГОУ ВПО «Саратовская государств -и ная академия права» по адресу 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 101
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратон екая государственная академия права».
Автореферат разослан «
- 2004 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
11 11 i
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования: Проводимые в экономике России преобразования затрагивают все стороны жизни общества, в том числе и банковскую систему. Формирование новой банковской системы рыночного типа и основ ее законодательного регулирования, безусловно, относятся к числу важнейших достижений экономической реформы в постсоветской России. Финансово-банковский кризис 1993 года наглядно показал, к каким тяжким последствиям может привести структурно-функциональное несовершенство банковской системы страны и изъяны в действующем банковском законодательстве.
Являясь ключевым звеном рыночной экономики, банковская система и уровень развития регулирующего ее законодательства затрагивают как общественный, так и частный интерес, влияют на состояние общества в целом и на благосостояние каждого гражданина.
Многие актуальные проблемы социально-экономического развития современной России, такие, как нормализация расчетных отношений, обеспечение устойчивости банковской системы и национальной валюты, обеспечение защиты интересов вкладчиков банков, напрямую связаны с проблемой совершенствования банковского законодательства и банковской системы в целом. При совершенствовании правовой базы банковского дела необходимо особое внимание уделить проблеме соотношения публичных и частноправовых начал в банковском праве. В свете этой проблемы изучение и анализ предшествующего Российского банковского законодательства становится особенно актуальным.
Социально-экономические процессы, происходящие сейчас в России, представляют собой своего рода эволюционный рецидив, аналогичный периоду становления капиталистических отношений середины XIX - начала XX века. В этой связи опыт вышеназванного этапа приобретает не только исключительно научно-теоретическое, но и конкретно-практическое значение.

Достаточно долго наша банковская система и банковское законодательство выступали в качестве основного элемента административно-командной системы управления экономикой. Успешный опыт создания и развития дореволюционного банковского законодательства был отброшен и забыт. При проведении коренных преобразований в этой сфере изучение истории процесса становления и развития законодательного регулирования банковской деятельности в России способно оказать большое позитивное влияние на процессы формирования нового банковского законодательства. Например, одной из ключевых проблем развития современной экономики России является проблема подъема сельского хозяйства, обеспечение его доступным недорогим кредитом и привлечения инвестиций в эту сферу. В настоящий момент в России нет специализированных государственных банковских учреждений, работающих на этом рынке. В дореволюционной же России существовала и успешно функционировала система как государственного, так и частного ипотечного кредитования, и обращение к ее опыту, безусловно, будет способствовать эффективному решению этой проблемы.
В российской истории банковское дело всегда было призвано поддерживать инновационный характер развития страны. Формирование в России банковского законодательства, адекватного цивилизованной рыночной экономике, укрепление интеллектуального фундамента преобразований, проводимых в этой области, и сокращение количества ошибок, которые могут возникнуть при становлении современной банковской системы, — все эти проблемы, по мнению автора, могут быть решены более успешно в том случае, если при их проведении мы будем опираться на ретроспективный анализ. Именно в этом автор видит актуальность данной работы.
Хронологические рамки исследования: в данной работе автором будет исследовано банковское законодательство Российской империи первой половины XYIII — начала XX веков.
Современные российские исследователи выделяют следующие этапы формирования банковской системы дореволюционной России:
I этап: 1729 - 1816 годы. На этом этапе возникают первые банковские учреждения в России в виде «казенных банков», инициатором их создания выступает государство.
II этап: 1817 - 1859 годы. На данном этапе созданные ранее банки начинают разделять по сферам деятельности на ипотечные, кредитные, эмиссионные. Возрастает объем банковских операций, увеличивается количество «дозволяемых операций».
III этап: 1860 - 1893 годы. Это период кардинальных преобразований в банковской системе. Создается Государственный банк России, государственные ипотечные банки, открываются первые коммерческие банки, начинает развиваться система мелкого кредита.
IV этап: 1894 -1917 годы. На этом этапе происходит процесс реформирования и изменения уже существующего банковского законодательства. Роль государства в процессе регулирования и контроля деятельности частных коммерческих банков значительно возрастает.
Состояние научной разработки проблемы: Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды историков права, экономистов дооктябрьского, советского и постсоветского периодов.
В дооктябрьский период вопросам развития кредитных учреждений в России было посвящено достаточно много серьезных и глубоких исследований. Но в основном все они были посвящены анализу экономических аспектов деятельности банков и процессу становления и развития самой банковской системы. Это работы выдающегося экономиста, профессора П. П. Ми-гулина «Наша банковая политика 1729 -1903 гг.», «Русский государственный кредит 1769 - 1899 гг.», «Русский автономный эмиссионный банк»1, в которых исследуются проблемы истории развития отечественных финансов,
1 Мигулин П.П. Наша банковая политика 1729 -1903 гг. Харьков., 1904.; Русский государственный кредит 1769 - 1899 гг. Харьков., 1901.; Русский автономный эмиссионный банк. Харьков. 1906.
эмиссионной политики правительства, государственные займы, соотношение активных и пассивных операций в балансе Государственного банка, размеры финансирования им тех или иных отраслей хозяйства; работы А. Н. Гурьева «Очерк развития кредитных учреждений в России» и Я.И. Печерина «Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России», проводящие анализ основных этапов развития российской банковской системы. Многосторонние исследования различных аспектов деятельности Государственного банка были проведены В.Т.Судейкиным и Л. Яснопольским. 3 Исследование деятельности государственных сберегательных касс и проблемы размещения их средств исследовались в работе А.А. Вольского4. Всё это серьезные, глубокие, фундаментальные работы, опирающиеся на статистические сведения, банковские отчеты, отчеты Государственного совета, но вопросы правового обеспечения банковской деятельности в них практически не затрагивались.
Деятельность ипотечных государственных банков в отечественной дореволюционной литературе исследовалась мало. Здесь можно выделить работу либерального экономиста А.Н. Зака5, проводившего анализ деятельности Крестьянского Поземельного банка с точки зрения решения им проблемы ликвидации крестьянского малоземелья, и небольшую по объему, но очень интересную работу А.Н. Гурьева,6 посвященную исследованию проблем деятельности Крестьянского Поземельного банка и критике положения о Крестьянском Поземельном банке 1882 года.
2 Гурьев А. Н. Очерк развития кредитных учреждений в России. СПб., 1904. Печериц Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. СПб., 1904.
3 Судейкин В.Т. Государственный банк. Исследование его устройства, экономического и финансового значения. СПб., 1891.; Яснополъский Л. Государственный банк. СПб., 1907.
Вольский А.А. Производительные силы и экономическо-финансовая политика СПб., 1905.
Зак А.Н. Крестьянский Поземельный Банк. М, 1911. 6 Гурьев А.Н. К реформе крестьянского банка. СПб., 1893.
Проблемами развития системы муниципальных банковских учреждений в дооктябрьский период занимались такие известные экономисты, как В.Т. Судейкин и Е.И. Ламанский7
Несколько исследований по истории ипотечных государственных банков и системе мелкого кредита были опубликованы в 20-х годах XX века . Это работы Д. А. Батуринского «Аграрная политика царского правительства и Крестьянский Поземельный Банк» (написанная в 1917 г., изданная в 1920 г. на немецком языке, с незначительными изменениями и дополнениями вышла в 1925 г. на русском языке), Д.И. Рихтера «Государственные земельные банки и их дальнейшая судьба». Небольшая по объему работа Д.А. Батуринского, представляющая собой краткий очерк деятельности банка за 1883-1917 гг., основана исключительно на отчетах Крестьянского Поземельного банка, без привлечения не только архивных, но и многих опубликованных материалов, вследствие чего ряд вопросов деятельности банка рассмотрен автором неполно и зачастую неверно. Так, изменение экономической политики правительства в отношении Крестьянского Поземельного банка он объяснял изменением цен на российско - английском хлебном рынке. Работа Д.И.Рихтера посвящена развитию операций государственных ипотечных банков в период с 1905 по 1916 годы. На основе банковских отчетов автор исследует роль Крестьянского Поземельного банка в процессе формирования цен на землю, расширения круга его операций и их объема в связи с проведением реформ П.А. Столыпина.
В советский период история развития банковского законодательства дореволюционной России изучалась мало, в условиях плановой экономики финансовая сфера страны оставалась неразвитой , проблема изучения бан-
7 Судейкин В.Т. Наши городские банки и их экономическое значение. СПб., 1884.; Ламанский Е.И. Общества взаимного кредита. СПб., 1863.
! Батуринский Д.И. Аграрная политика царского правительства. М., 1925.; Рихтер Д.И. Государственные земельные банки и их дальнейшая судьба. СПб., 1917.; Бородаев-ский С.В. История кооперативного кредита. Прага., 1923.
9 Хованский Н.К. Коммерческие банки в России: история и современность.// Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия Экономика. СПб., 1999. Вып. 1., С.91.
ковского права на долгое время утратила свою научную актуальность.
Тем не менее, следует особо отметить изданные в 40—60-х годах прошлого века фундаментальные работы историка И.Ф. Гиндина, посвященные проблемам и истории деятельности Государственного банка Российской империи, а также истории коммерческих банков дореволюционного периода.10 Правда, в этих работах автора волновала в основном экономическая сторона проблемы. Деятельности государственных ипотечных банков в этот период была посвящена всего одна работа. Это работа В. Вдовина «Крестьянский поземельный банк 1883 — 1895 гг.»." Автор ставил перед собой задачу выяснить причины учреждения Крестьянского банка и проанализировать его деятельность в 1883 - 1895 гг. Но работа сильно идеологизирована, автор уделяет слишком большое внимание движению народников и революционной ситуации, сложившейся в стране к концу 70-х годов XIX века, считая это основным фактором открытия Крестьянского банка и совершенно отметая влияние экономических факторов. В работе банка он не видит вообще никаких черт, позитивно характеризующих его деятельность. В 70—80-е годы ленинградский историк Л.Е. Шепелев12 в связи с разработкой проблем торгово-промышленной политики царизма обратил внимание на инициативы правительства в сфере акционерного и фабрично-заводского законодательства и налогообложения. Особая значимость его работ заключалась в подробном освещении перипетий прохождения того или иного проекта, обнажении столкновения интересов различных ведомств. Анализ содержания законов как совокупности положений, регулирующих предпринимательскую деятельность в целом, при этом, естественно, отступал на второй план. Да и в исследовательскую задачу Л.Е.Шепелева это не входило.
После 1990 года интерес к проблеме возрос. В экономической и исторической науке был опубликован целый ряд статей и фундаментальных ис-
' Гиндин И.Ф. Государственный Банк и экономическая политика русского правительства (1861-1892 г.). - ML, I960.; Гиндин И.Ф Русские коммерческие банки.- М., 1948. 1' Вдовин В. Крестьянский поземельный банк (1883-1895 гг.). - М, 1959. 12 Шепелев Л.Е. Акционерные компании в России. Л., 1973.
следований, посвященных многим аспектам банковской деятельности в дореволюционной России.' Серьезные научные исследования были посвящены социально-экономическим проблемам формирования и развития банковской системы, истории отдельных кредитных учреждений и др. Это работы В.Д. Мехрякова «Развитие кредитных учреждений в России», Ю. Петрова «Коммерческие банки Москвы конец XIX в. — 1914 год», Б. Ананьича «Банкирские дома в России 1860 — 1914»!4, в которой целая глава была отведена вопросу о правовом положении банкирских заведений в России. Автор подробно остановился на том, как складывались юридические нормы в этой сфере банковской деятельности и каковы были их практические результаты.
В зарубежной историографии вопросы развития банковского законодательства России поднимались в рамках изучения торгово-промышленной политики правительства. Профессор истории Университета штата Луизиана Томас Оуэн в 1991 г. опубликовал фундаментальную монографию, посвященную изучению экономической политики царского правительства, в рамках которой им рассматривались вопросы акционерного законодательства, главным образом ограничительные статьи и проблема регулирования развития акционерных компаний.15
Однако на этом фоне стал особенно ощутимым один пробел: не было
1 .Андрюшин С.А. Банковская система России: либеральные реформы и их последствия.// Деньги и кредит. - М.,1997. - №4.; 2. Веремейкина В.Д. История развития ипотечных кредитных учреждений.// Банковские услуги. - М., 2001. - № 11.; 3. Грузицкий Ю.Л. Городские общественные банки дореволюционной России.// Финансы и кредит. - М., 2002. - N» 13.; 4. Левичева. И. Регулирование деятельности коммерческих банков в 80-е годы XIX века..// Вестник Банка России. - М., 2001. № 32.; 5. Пашкус В.Ю. Особенности банковской системы дореволюционной России.//Вестник С.-Петербургского университета. Экономика. - СПб., Сер.5. -1997. - Вып..№2.; 6. Саломатина С.А. Формирование системы акционерных банков коммерческого кредита в 60-е — первой половине70-х годов XIX века. Экономическая история: ежегодник. - М., 1999.; 7. Иванова А.А. Устав кредитный как нормативная база функционирования Государственного банка Российской Империи.// С.-Петербургский гуманитарный университет профсоюзов.- СПб. 1996. - Вып.1.
14 Ананьич Б.В. Банкирские дома в России 1860 - 1914 гг. Очерки истории частного предпринимательства. Л. 1991., Петров Ю. «Коммерческие банки Москвы конец XIX в. -1914 год». - М., 1998., Мехряков В.Д. Развитие кредитных учреждений в России. -М.,1998.
15 Owen Th. The Corporation under Russian Law, 1800-1971. A Study in Tsarist Policy. Cambridge., 1991.
10
уделено должного внимания изучению правовых основ банковской деятельности, а эта проблема имеет немаловажное значение для более глубокого понимания процессов, происходивших в нашей стране во второй половине XIX — начале XX в Таким образом, проблема законодательного регулирования банковской деятельности в Российской империи до сих пор остается малоисследованной в отечественной историографии и, с точки зрения содержания проблемы, носит все еще фрагментарный характер.
Объект исследования: Объектом данного исследования стало российское банковское законодательство 1729 -1917 годов. Исследователей банковской деятельности как в XIX, так и в XX веках в основном волновали ис-торико-экономические вопросы деятельности банков, и практически не затрагивались вопросы правового регулирования их деятельности. Данная работа посвящена анализу процесса формирования правовой базы функционирования банков и банковской системы России, а также методам государственного законодательного регулирования банковской деятельности. При проведении данного анализа одной из ведущих проблем является выяснение того, какие именно учреждения являлись объектами банковского права. Поскольку законодательство исследуемого периода не определяло понятие «банк», автор обратился к современному российскому законодательству. По закону Российской Федерации банком считается кредитная организация, имеющая исключительное право осуществлять следующие виды операций: привлекать во вклады денежные средства физических и юридических лиц, размещать указанные средства от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открывать и вести банковые счета физических и юридических лиц.
Исходя из этого определения, при применении его к финансовой системе Российской империи, значительная часть кредитных учреждений не сможет претендовать на название «банк». Вместе с тем в законодательстве Российской империи понятие «банк» употреблялось не только по отношению к учреждениям, занимавшимся комплексной банковской деятельностью, но и к выполнявшим лишь одну из банковских операций, например,
операцию ипотечного кредитования. В законодательстве исследуемого периода под кредитными учреждениями понимались не только небанковские кредитные учреждения, но все учреждения такого рода, включая банки.
Нормы банковского законодательства Российской империи предусматривали возможность существования значительного числа кредитных учреждений разного рода, каждое из которых имело свою структуру, специфику, функции и назначение, а также соответствующие всему этому отдельные правовые акты. Поэтому в работе будут проанализированы те правовые нормы, которые регулировали деятельность всех видов кредитных учреждений.
Специфическим финансовым институтом, существовавшим в России, были частные банкирские дома, банкирские конторы и меняльные лавки. Они осуществляли значительное количество банковских операций, привлекали средства клиентов для осуществления рисковых спекулятивных операций на фондовом рынке, при этом, не имея уставов и не попадая под действие банковского законодательства. Их деятельность рассматривалась в качестве частного торгового промысла. Все попытки распространить на них банковское законодательство, предпринимавшиеся Министерством финансов и Министерством внутренних дел, не увенчались успехом,16 Проблема законодательного регулирования деятельности и правового положения частных банкирских домов, контор и меняльных лавок достаточно подробно и глубоко исследована в работе Б. Ананьича «Банкирские дома в России 1860 -1914»17. В связи с этим анализ данного вида кредитных учреждений был оставлен автором за рамками исследования.

ь Ананьич Б.В. Банкирские дома в России 1860 — 1914 гг. Очерки истории частного предпринимательства. - Л., 1991. - С. 23-35.; Березина М.П. Крупное Ю.С. Банкирские дома в экономической жизни дореформенной России. // Деньги и кредит. М., 1993. - № 12.-С.25.
17 Ананьич Б.В. Банкирские дома в России 1860 - 1914 гг. Очерки истории частного предпринимательства.- Л. 1991.; Петров Ю. «Коммерческие банки Москвы конец XIX в. -1914 год». - М., 1998.; Мехряков В.Д. Развитие кредитных учреждений в России. - М., 1998.
12
Тип и уровень специализации создаваемых банков тесно зависели от экономических приоритетов государственной власти. На протяжении почти двух веков (1729 - 1917) в России сформировалось несколько видов кредитных учреждений. К началу XX века кредитно-банковская система Российской Империи состояла из государственных, общественных и частных кредитных учреждений.
Государственные кредитные учреждения:
- Государственный банк (1860 г.);
- Государственные сберегательные кассы (1834 г.); Государственные ипотечные кредитные учреждения:
- Государственный дворянский земельный банк (1885);
- Крестьянский поземельный банк (1881). Частные кредитные учреждения:
- акционерные коммерческие банки (1864);
- городские кредитные общества (1861);
- акционерные земельные банки (1871); Общественные кредитные учреждения:
- городские общественные банки, (1788);
- общества взаимного поземельного кредита (1868);
- общества взаимного кредита (1864);
- ссудосберегательные товарищества (1865);
- кредитные товарищества (1895);
- сельские, волостные и станичные банки (1883). Предмет исследования: Историческое развитие методов и способов
законодательного регулирования банковской деятельности в России в 1729 -1917 годах; выявление закономерностей и основных тенденций этого процесса; исследование путей и форм взаимодействия различных элементов Российской банковской системы изучаемого периода; выяснение роли и степени влияния законодательного регулирования банковской деятельности на социально- экономическое развитие России.
13
Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод и вытекающие из него чисто научные методы: сравнительно-правовой, технико-юридический, системно-структурный. Помимо этого, большое значение в исследовании отводится историческому методу, использование которого позволило проследить динамику развития основных институтов банковского права в России в рассматриваемый период, сравнить их с банковским законодательством западноевропейских государств аналогичного временного отрезка, сравнить с современным российским банковским законодательством. Комплексное применение данных методов дало возможность исследовать указанные объекты в их взаимосвязях и получить наиболее целостную картину исследуемого явления.
Теоретической базой исследования явились труды советских и российских юристов, посвященные проблемам взаимодействия права и экономики: А.А. Алексеева, С.Н. Братусь, B.C.Белых, А.В.Васильева, А.Б.Венгерова, В.М. Ведяхина, А.О. Бенедиктова, С.В. Игнатьева, И.А. Исаева, И.О. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, Т.В. Кашаниной, Е.Г. Комиссаровой, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.П .Мозолина, А.А. Павлушиной, С.В. Поле-нина, С.Н. Ревиной, Ф.М. Роянова, В.М. Сырых, Е.А. Суханова, В.А. Тархо-ва, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, В.П. Шкредова, Р.О.Халфиной, Л.С. Явича
Цель исследования: Воссоздание истории развития российского дореволюционного банковского законодательства, определение качественного и количественного уровня правового обеспечения банковской деятельности России в 1861 - 1917 годах. В соответствии с названной целью и допустимым объемом рукописи автором были сформулированы следующие задачи:
• проанализировать и выделить основные этапы формирования законодательной базы банковской деятельности в России;
• рассмотреть эволюцию правового обеспечения различных форм банковских учреждений;
14
• проанализировать виды банковской деятельности на разных этапах развития банковской системы и их соответствие реальным социально- экономическим процессам в России в указанный период.
Автор ставит перед собой вполне определенную задачу: на основе по возможности более глубокого анализа законодательства в определенных тематических пределах вскрыть основные тенденции и направленность законодательства данного периода, дать им оценку с точки зрения их влияния на развитие рыночных отношений.
Источниковедческая база исследования: основными источниками данной работы стали законодательные акты названного периода, опубликованные в Своде законов Российской империи, который с 1 января 1835 года являлся действующим источником права. Большая часть законодательного материала, регулирующего деятельность государственных кредитных учреждений России, была включена во 2 часть XI тома Свода законов Российской империи под названием «Свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений», чаще он назывался Устав кредитный. Он являлся важным, но далеко не исчерпывающим источником российского банковского права, поскольку в нем не содержались документы, регулирующие деятельность частных и общественных кредитных учреждений.
Другой не менее важный источник правового регулирования банковской деятельности представляют собой уставы как государственных, так и негосударственных кредитных учреждений. Уставы были основными правовыми документами, регулирующими деятельность банковских учреждений. В уставах содержались нормы, обязательные для их деятельности, определялись структура, органы управления и их полномочия, а также порядок проведения банковских операций. Все уставы, в частности, уставы Государственного банка 1860 и 1894 годов и устав Крестьянского Поземельного банка 1895 года, а также уставы различных акционерных коммерческих банков, подлежали утверждению императором. Из числа последних особо следует выделить уставы следующих банков: Тифлисского и Варшавского учетных


15
банков, Азовско-Донского, Кишиневского и Ростовского-на-Дону банков 1871 года, так как их уставы в соответствии с высочайше утвержденным мнением Государственного совета «Об учреждении частных кредитных установлений» от 31 мая 1872 г. являлись образцовыми и на их основе создавались уставы других, вновь учреждаемых банков.
Еще одним источником банковского права были положения, которыми определялись порядок деятельности различных учреждений, временные правила. Формально положения рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но достаточно часто в них содержались принципиально новые нормы. Это нашло отражение в Положении о Крестьянском Поземельном банке 1882 года, Положении о Государственном Дворянском банке 1885 года, Положениях о городских общественных банках 1857, 1862, 1912 годов, Положении об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 года.
Важным источником банковского права России исследуемого периода являлись высочайше утвержденные мнения Государственного совета. Данный вид законодательных актов был связан как с введением в действие новых источников банковского права, так и с внесением дополнений в уже существовавшие законодательные акты. Например, высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об учреждении частных кредитных установлений» от 31 мая 1872, высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков» от 5 апреля 1883 года.
Помимо перечисленных выше источников банковского права при написании данной работы автор использовал подзаконные нормативные акты, такие, как инструкции и циркуляры министерства финансов кредитным учреждениям, а также внутренние акты, такие, как циркуляры и инструкции Государственного банка своим конторам и отделениям. Большая часть источников данного вида посвящена техническим вопросам деятельности кре-
16
дитных учреждений, но их анализ позволяет лучше выявить особенности правового регулирования банковской деятельности.
При написании данной работы были также использованы проекты законов и уставов, журналы и материалы законодательных комиссий, в частности, материалы по вопросу о пересмотре положения о Поземельном Крестьянском банке, журнал высочайше учрежденной комиссии по пересмотру устава Государственного банка, обзоры деятельности Крестьянского Поземельного банка, сборники правил и инструкций по Государственному и Крестьянскому Поземельному банкам, а также различные статистические и справочные материалы и отчеты.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. В данной диссертации впервые в современной российской историко-правовой науке проводится комплексный анализ основных нормативных актов, составлявших основу российского банковского законодательства первой половины XVIII - начала XX веков. Впервые основной акцент сделан на выявлении особенностей законодательного регулирования банковской деятельности в России. Привлечение широкого правового материала позволило автору не только рассмотреть эволюцию правового обеспечения различных форм банковских учреждений, провести анализ видов банковской деятельности на разных этапах развития банковской системы, но и выявить их соответствие реальным социально-экономическим процессам в России в указанный период.
Научное и практическое значение исследования: Проблема правового регулирования банковской деятельности является одним из центральных вопросов при создании развитой рыночной экономики. С одной стороны, законодатель может предоставить настолько широкий простор участникам рыночных отношений, что это может привести к господству стихии и анархии в экономике, с другой стороны, существует опасность диктата государственной власти. Правильное соотношение этих факторов ведет к успешному развитию рыночных отношений, к стабилизации общества и экономики в целом.
17
Автор полагает, что в условиях современного развития России исследуемые вопросы, безусловно, заслуживают внимания и могут явиться предметом глубокого и многоаспектного исследования. Анализ и осмысление позитивных сторон российского банковского законодательства конца XIX - начала XX века избавит нас от многих ошибок предшественников, сыграет, в конечном счете, позитивную роль в совершенствовании законодательства в сфере рыночных отношений, позволит глубже понять процессы, происходящие в современной российской экономике, и даст возможность для конструктивного решения возникающих проблем.
Основные положения, выносимые на защиту:
В России, в отличие от Западной Европы (где банки возникли органично, в результате интенсивной внешней и внутренней торговли), в связи с неразвитостью товарно-денежных отношений и медлительностью процесса накопления денежных капиталов, банковские учреждения западноевропейского типа не успели возникнуть и развиться. Российская банковская система формировалась под непосредственным государственным контролем, в рамках строгой системы законодательного регулирования всех сторон банковской деятельности при постоянной поддержке государства и за его счет.
Законодательными актами, регулировавшими деятельность первых банковских учреждений, были манифесты, именные указы сенату, положения и уставы. Для этих нормативных актов были характерны: крайне низкий уровень законодательного регулирования деятельности банков, минимальный набор банковских операций, слабое правовое обеспечение, не разработанность системы возврата ссуд, отсутствие системы проверки кредитоспособности клиентов.
• Основное место среди банковских операций в России до 1861 года занимал ипотечный кредит, носивший четко выраженный сословный характер. Его отличали льготные условия кредитования и низкий ссудный процент. В ходе деятельности первых банковских учреждений систематически нарушался основной банковский принцип: краткосрочные вклады выда-
18
вались под залог недвижимого малоликвидного имущества, что приводило к недопустимому несоответствию пассивов и активов банка и, как следствие, к их банкротствам.
• Развитие экономики настоятельно требовало развития и реформирования мер законодательного регулирования банковской системы. Открываются новые виды банковских учреждений: ассигнационные банки, ссудные и сохранные казны, приказы общественного призрения. Расширяется круг банковских операций, совершенствуются методы законодательного регулирования их деятельности. Издаются первые банковские уставы, в которых подробно регламентируются не только разрешенные банкам операции, но и структура банков, порядок управления, порядок погашения ссуд и взыскания долгов. Но основные принципы деятельности банков остаются прежними, совершенствуется лишь механизм их деятельности.
• Уставы первых городских общественных банков явились теми источниками, на основе которых впоследствии будет разработано общее положение о городских общественных банках. Этот тип банковских учреждений был первым независимым от правительства кредитным учреждением в дореформенной России.
• Для Российской банковской системы до I860 г. была характерна структура, в которой отсутствовали частные акционерные коммерческие банки и институты, регулирующие деятельность кредитно-денежной сферы. Существовавшие банки не являлись коммерческими предприятиями. Перед ними не ставилась задача получения прибыли, по сути дела они являлись инструментами скрытого финансирования дворянского сословия и дворянского хозяйства.
• В уставах Государственного банка 1860 и 1894 годов явственно прослеживается стремление правительства сохранить жесткий контроль за происходившими в стране экономическими процессами, в том числе и за кредитной системой. Государственный банк, являясь эмиссионным банком, был лишен ряда прав, присущих западноевропейским эмиссионным банкам.
19
Он находился под полным контролем Министра финансов, не обладал должной самостоятельностью и не был наделен необходимыми полномочиями в сфере управления банковской системой. В его устав, наряду с эмиссионными функциями и функциями по обслуживанию денежного оборота страны, были включены несвойственные центральным банкам Западной Европы коммерческие операции и функции контроля над частными кредитными учреждениями.
• Государственный банк часто являлся инициатором введения новых операций и услуг в практику других кредитных учреждений. Как наиболее устойчивое и надежное кредитное учреждение, он способствовал развитию долгосрочного кредита и банковского дела в целом, направляя большую часть своих средств на кредитование крупных акционерных банков. К 1914 году он, по сути, являлся национальным банком и быстро продвигался по пути превращения в Банк банков.
• Государственным банком практиковалась выдача так называемых внеуставных ссуд, при помощи которых правительство финансировало, а в случае кризисов активно поддерживало наиболее перспективные и капиталоемкие отрасли промышленности. Это вело к ослаблению устойчивости и стабильности баланса банка и денежного обращения страны в целом, но благодаря сочетанию функций центрального и коммерческого банков позволяло правительству контролировать практически все стороны экономической жизни страны.
• Проведение крестьянской реформы 1861 г. требовало создания системы ипотечного кредитования крестьянства. Для этого создается Крестьянский Поземельный банк. Правовые нормы, закрепленные в Положении о Крестьянском Поземельном банке 1883 года, не способствовали становлению крестьянских хозяйств, поскольку условия выдачи ссуд и порядок их погашения был крайне обременителен для большей части крестьян.
• Новый Устав Крестьянского Поземельного банка, принятый 27 ноября 1895 г., расширил операции банка и круг лиц, которые могли полу-
20
чить кредит. Банк получил право покупки земли за свой счет и на свое имя, вследствие чего он стал выступать как инициатор процесса мобилизации земли. Изменилась система оценки земли, ужесточились нормы возврата ссуд, взыскания задолженностей и обязательных платежей. Основным содержанием законодательных актов регулирующих деятельность Крестьянского Поземельного банка в последние десятилетие его деятельности было содействие Столыпинской аграрной реформе и создание наиболее благоприятных условий для развития хуторского хозяйства.
• С прекращением 31 мая 1860 года деятельности Заемного банка, опекунского совета и приказов общественного призрения российское поместное дворянство оказалось лишенным дешевого ипотечного кредита. Направив значительную часть выкупных платежей на непроизводственные нужды, дворянство испытывало острую потребность в долгосрочном кредите. Для решения этой проблемы создается Дворянский Земельный банк. Создание этого кредитного учреждения вело к расширению государственного ипотечного кредита в интересах помещиков и к усиленному вмешательству правительства в деятельность частных земельных банков-. Все правительственные льготы, направленные на поддержание помещичьего землевладения, привели к тому, что в России так и не получили широкого развития капиталистические хозяйства в области сельскохозяйственного производства.
• Единое банковское законодательство, регулирующее процесс открытия акционерных коммерческих банков краткосрочного кредита отсутствовало, действовала концессионная система их учреждения. Связано это было с тем, что сепаратное законодательство оперативнее реагировало на требования практики и экономической конъюнктуры рынка, позволяя включать новые статьи в уставы вновь открываемых акционерных банков. С момента создания первых акционерных банков правительство стремится, путем введения мер детально регламентирующих деятельность, поставить этот вид кредитных учреждений под максимальный контроль. Для этой цели в уставы банков вносились нормы регулирующих порядок учреждения банков,
21
подробно регламентировалась внутренняя организация деятельности банков, перечень разрешенных банковских операции и условий их осуществления.
• Определяющее влияние на формирование системы государственного регулирования и надзора за деятельностью негосударственных кредитных учреждений оказал закон 1872 г. Им были установлены обязательные нормативы деятельности акционерных коммерческих банков и муниципальных кредитных учреждений. Этот закон закрепил минимальный размер уставного капитала, размер выпускаемых акций, полный перечень разрешенных операций, ввел обязательность публикаций банковских отчетов, усилил контроль со стороны Министерства финансов. Создание столь жесткой системы законодательного контроля было обусловлено следующими целями: защитой интересов вкладчиков, предупреждением банковских крахов и связанных с ними хозяйственных кризисов. Специфической чертой банковской структуры России было отсутствие универсальных банков, в уставах которых присутствовали бы долгосрочные и краткосрочные операции. Правительство считало, что подобное соединение операций ослабляет финансовую стабильность банков.
• Акционерные коммерческие банки краткосрочного кредита создавались при непосредственной финансовой помощи и за счет средств Государственного банка. Они являлись своего рода уполномоченными банками, выполняя определенные правительственные поручения и размещая правительственные займы и гарантийные бумаги среди населения. Стремясь повысить доверие к коммерческим банкам, правительство внесло в их уставы положение, согласно которому вкладные билеты коммерческих банков принимались в залог по казенным подрядам и поставкам.
• Мелкий кредит в России не пользовался особым вниманием властей. Вплоть до 1917 года он не имел единого центра, общего законодательства. В своей деятельности предприятия мелкого кредита руководствовались уставами, утверждавшимися Министерством финансов. Становление и развитие системы кредитной кооперации происходило за счет внутренних сбе-
22
режений населения, что способствовало массовому вовлечению населения в товарное производство.
• На протяжении всего исследуемого периода в банковской системе России шел процесс увеличения числа и форм кредитных учреждений, который был связан с активной правотворческой деятельностью правительства, направленной на совершенствование приемов и методов правового регулирования банковской системы.
Структура работы подчинена целям и задачам исследования, а также связана с формами и видами кредитных учреждений, существовавших в России в исследуемый период. Диссертационная работа состоит из введения, четырех исследовательских глав, 13 параграфов и заключения. Структура диссертации отражает логику научного исследования.
Апробация результатов исследования: Основные результаты диссертационного исследования докладывались автором и обсуждались на научно-практических конференциях кафедры теории и истории государства и права Самарской гуманитарной академии 1998 - 2004 годов, а также на 1 и 2 Международных конференциях Российского историко-правового общества, Самара 2001, Москва 2003, 2 и 3 Международных научно-практических конференциях: «Проблемы развития предприятий: теория и практика» Самара 2002-2003, на Всероссийской научно-теоретической конференции «Россия на рубеже веков: история и современность» Саратов 2002, на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правосубъектности: современные интерпретации», Самара 2004, на международной конференции «Проблемы теории и юридической практики в России», Самара 2004, на Всероссийской научно-практической конференции «Модернизация политико-правовой системы России: прошлое, настоящее будущее», Волгоград 2004.
Результаты исследования использовались при составлении и разработке учебных программ, тематических планов и планов учебных занятий в Самарской Гуманитарной Академии. Основные положения работы изложены в
I
23
25 публикациях. В рамках данной работы автором опубликованы две монографии.
Основное содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность темы и ее хронологические рамки, определяется объект, цели и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются основные положения выносимые на защиту, дается характеристика историографии проблемы и обзор источников.
Первая глава работы - «Становление Российского банковского законодательства первой половины XVIII - средины XIX вв.» посвящена исследованию процесса возникновения и становления первых банковских учреждений в России и развитию дореформенного банковского законодательства.
В соответствии с видами существовавших в этот период банковских учреждений автор выделяет три параграфа.
В первом параграфе первой главы - «Первые государственные банковские учреждения в России» - автор исследует историю возникновения и основные направления, и принципы деятельности первых российских государственных коммерческих банков и законодательное обеспечение их деятельности.
Развитие законодательной базы банковской системы дореволюционной России исследуемого периода, кардинально отличались от западноевропейского и американского банковского законодательства. Причины этого крылись, прежде всего, в специфике российских социально-экономических и внутриполитических отношений. Банковские учреждения и система их законодательного регулирования появляются в России намного позже других стран. Связанно это было с тем, что в России вплоть до середины XIX практически отсутствовал крупный торгово-промышленный капитал, экономические отношения были крайне слабо развиты. Именно в связи с этим первые
24
банковские учреждения в России создаются не на основе частной инициативы, как это было везде, а в виде казенных банков, ориентированных на государственные и сословные интересы. До финансовой реформы 1860-х годов в России по существу не было системы подлинного банковского кредитования. Создание государственных кредитных учреждений было вызвано неразвитостью экономических отношений. Понимая необходимость развития товарно-денежных отношений, увеличения денежной массы и формирования кредитной системы, правительственная власть идет на создание первых государственных банков.
В целях предотвращения разорения дворянских имений императрица Елизавета Петровна 1 мая 1753 года дала указ Сенату обсудить возможность учреждения специального банка для дворянства. Манифестом от 13 мая 1754 года объявлялось об учреждении в России Государственных заемных банков для дворянства в Москве и Петербурге, находившихся в ведении Сената.
Основной их операцией была выдача ссуд под различные формы залога. С момента учреждения этих банков в России получают развитие две основные формы кредита: ипотечный кредит, основной принцип которого - выдача ссуд под залог крепостных душ (просуществовал до 1859г.), и коммерческий кредит.
Деятельность Московского и Санкт-Петербургского Дворянских банков носила четко выраженный сословный характер и была мало результативна. Ссуды выдавались бесконтрольно, зачастую без обеспечения, счетоводство не велось. Дворянские банки были первыми ипотечными банками в России, деятельность которых осуществлялась в период феодальных отношений, и была направлена на поддержание правящего дворянского сословия. Их операции не ограничивались лишь выдачей ссуд дворянам, а включали в себя вкладную операцию и эмиссию банковских билетов. В целом их деятельность более напоминала работу государственной кассы, чем работу действительно банковского учреждения. Она не носила коммерческого характера, а выданные кредиты отличались слабой ликвидностью. Однако с точки зрения
25
поддержки дворянского сословия их деятельность можно считать плодотворной.
Однако в условиях многочисленных военных кампаний и бюджетных дефицитов царствования Екатерины II становилось все более затруднительным проводить это кредитование. Выход был найден в преобразовании Дворянских банков в Заемный банк и учреждении Ассигнационного банка с правом эмиссии необеспеченных металлическим фондом бумажных денег.
Название Государственный Заемный банк присваивалось прежнему Дворянскому банку в Санкт-Петербурге, который превращался из банка сословного в банк государственный, но служащий тому же сословию. Новый банк унаследовал капиталы прежних банков и, кроме того, ему авансировалась сумма из Ассигнационного банка.
Банк был призван обеспечить кредитом привилегированное сословие - российское дворянство и содействовать дворянскому землевладению, отсюда и крайне льготные условия кредитования. Понятно, что подобного рода кредитование, являясь малоприбыльным и долгосрочным, не способствует успешной деятельности банка как кредитного учреждения, помимо этого систематически нарушался основной банковский принцип: краткосрочные вклады выдавались под залог недвижимого малоликвидного имущества, что приводило к недопустимому несоответствию пассива и актива банка и, как результат, к финансовым затруднениям. Кроме этого, правительство прибегало к постоянным гласным и негласным заимствованиям из казны банка денег вкладчиков. В конечном итоге это привело к тому, что Государственный Заемный банк, созданный в 1786 году взамен упраздненных банков 1754 года, пришлось ликвидировать, так как к 1812 году его долги составляли 75 млн. рублей.
Одновременно с созданием дворянских заемных банков в Санкт-Петербурге учреждается Банк для поправления при Петербургском порте коммерции и купечества. В 1770 г. Купеческий банк практически прекратил свою деятельность, перестав выдавать ссуды. Официально он был ликвидирован в 1782 г. когда остатки его капиталов были переданы Дворянскому
26
банку. Общая сумма списанных долгов Купеческого коммерческого банка составила 208 тыс. руб. Вскрывая причины удручающих результатов деятельности первых коммерческих государственных банковских учреждений, автор указывает что, здесь присутствовал целый комплекс причин. Это крайне медленный торговый оборот и отсутствие вексельного кредита в России. Но наиболее важной причиной, на взгляд автора, было то, что практически отсутствовал контроль над деятельностью руководства банков, не было единой системы ведения банковской отчетности, отсутствовала система проверки кредитоспособности клиентов банков и, конечно, не последнюю, и немаловажную роль сыграло казнокрадство и взяточничество.
Во втором параграфе первой главы - «Государственные Ассигнационные банки» - рассматривается процесс и причины создания первых русских эмиссионных (ассигнационных) банков и меры законодательного регулирования их деятельности.
В Российской империи бумажное денежное обращение было введено 1 января 1769 г., для его регулирования в этом же году были созданы Государственные ассигнационные банки в Москве и Санкт-Петербурге. Причиной введения бумажных денег в манифесте объявлялась «тягость медной монеты», якобы затруднявшая обращение. На самом деле, как указывает автор, введением государственных ассигнаций правительство надеялось покрыть расходы, связанные с турецкой войной. В 1786 году Ассигнационные банки в Москве и Санкт-Петербурге были слиты в Государственный Ассигнационный банк с правлением в Санкт-Петербурге и отделением в Москве. Помимо эмиссии бумажных денег банк мог осуществлять и коммерческие операции. Одновременно с преобразованием банка в 1786 г. были утверждены новые образцы ассигнаций достоинством в 100, 50, 25, 10 и 5 рублей. Впервые были выпущены ассигнации мелких номиналов, предназначенные к хождению в широких слоях населения. Печатание ассигнаций проводилось без увеличения металлического покрытия. Резкое увеличение эмиссии бумажных денег привело к быстрому падению их курса. Правительство пыталось покрыть дополнительными, не обеспеченными металлическим фондом, выпусками бумажных
27
денег бюджетный дефицит. Однако эти меры не принесли ощутимого результата. Робкие попытки введения контроля над выпуском ассигнаций при Павле I не дали ощутимых результатов.
Анализируя деятельность банка, автор выясняет, что банк, несмотря на достаточно большой по тем временам объем разрешенных операций, превратился в простое предприятие для печатанья кредитных бумаг. В 1848 году он был упразднен, а его функции перешли к экспедиции заготовления государственных бумаг. Причины подобных результатов деятельности банка, по мнению автора, крылись в том, что Государственный Ассигнационный банк, создаваясь, как эмиссионный банк, по принципам организаций, не мог являться эмиссионным банком, регулирующим всю денежно-кредитную систему страны. Автор указывает что, в условиях, когда необходимые экономические предпосылки для открытия частных коммерческих учреждений еще не сформировались, основной целью создания большей части дореформенных кредитных учреждений, являлось не кредитование, а скрытое финансирование российского дворянства.
Третий параграф первой главы - «Первые городские общественные банки России».
Опираясь на проведенный в предыдущих параграфах анализ дореформенного банковского законодательства и банковской системы России, автор приходит к следующим выводам. Для дореформенной российской банковской системы была'характерна структура, в которой отсутствовали частные акционерные коммерческие банки и институты, регулирующие деятельность кредитно-денежной сферы. Такое положение вещей было обусловлено всем ходом развития Российского государства и основную роль играло наличие помещичьего землевладения, и крепостная зависимость большей части крестьянского населения. Промышленность в России, несмотря на громкие декларации правительства, нуждалась в серьезной финансовой поддержке и была еще крайне слабо развита. На денежном рынке преобладал государственный кредит. Государственный Коммерческий и государственный Заемный банки слабо справлялись со своей основной задачей, они не обеспечивали
28
кредитом промышленность и торговлю, не могли способствовать ее развитию, и более того они даже в должной мере не обслуживали помещичье хозяйство. Понятно, что денежно-кредитная система в России нуждалась в глубоких преобразованиях. Развитие капиталистических производственных отношений в сельском хозяйстве, рост промышленности, создание акционерных компаний, развитие биржевых операций, строительство железнодорожной сети России, и, наконец, грядущая отмена крепостной зависимости крестьян, все это настоятельным образом требовало создания таких кредитных учреждений, которые бы могли снабжать краткосрочным кредитом торговый и промышленный оборот. С другой стороны, в стране активно шел процесс накопления ссудного капитала, который настойчиво искал эффективного помещения и с которым старые кредитные учреждения справиться не могли. Все это свидетельствовало о насущной необходимости реформирования кредитных учреждений.
Вторая глава работы - «Законодательное регулирование деятельности Государственного банка Российской» империи посвящена проблемам и мерам законодательного регулирования деятельности Государственного банка Российской империи в 1860 -1917 гг.
В параграфе первом второй главы «Основные операции Государственного банка Российской империи по уставу 1860 года. Проблемы законодательного регулирования эмиссионной деятельности Государственного банка» автором проводится анализ первого устава Государственного банка 1860 года, отмечаются его положительные стороны, выявляются недостатки. Исследуются причины, приведшие к принятию нового устава. Здесь же вскрываются проблемы деятельности Государственного банка как эмиссионного учреждения и выявляются недостатки законодательства, регулирующего этот процесс, проводится сравнение с европейским эмиссионным законодательством.
Во главе банковской структуры пост реформенной России стоял Государственный банк. Его задачи были четко определены в уставе. Банк «учреждался для оживления торговых оборотов и упрочнения денежно-кредитной
29
системы». Государственный банк получил функции учреждения краткосрочного коммерческого кредита. Долгосрочные ссуды были изъяты из круга его операций. Автор указывает на то, что правовая природа банка была двойственной, поскольку по нормам уставов он должен был выполнять функции регулирования денежно-кредитного обращения, содействия развитию промышленности и торговли, а так же оказывать поддержку частным кредитным учреждениям во время финансовых затруднений и кризисов. Гаким образом, в уставе банка были закреплены функции регулирования денежного обращения, и осуществления коммерческих операций с целью получения прибыли. Анализируя устав 1860 года, автор приходит к выводу о том, что, являясь эмиссионным банком России, Государственный банк был лишен ряда прав, присущих западноевропейским эмиссионным банкам. Операции, осуществляемые Государственным банком, делились на две категории - коммерческие операции и «обязанности, возлагаемые на банк со стороны казны». К последним, относились операции по регулированию бумажноденежного обращения и ликвидации старых кредитных учреждений. По регулированию денежного обращения на Государственный банк возлагались чисто механические обязанности: на основании статьи 14 он обменивал ветхие билеты на новые, крупные на мелкие и обратно, производил мелочный размен на монету и выдавал их вместо монет и слитков. Право выпуска ассигнаций отсутствовало. По сути дела, двумя указанными операциями круг задач Государственного банка как исполнительного органа финансового управления страны исчерпывался. Банк находился под полным контролем Министра финансов, не обладал должной самостоятельностью, и не был наделен необходимыми полномочиями в сфере управления банковской системой. Относительно эмиссионной операции правительством была создана юридическая фикция, что, Государственный Банк выпускает кредитные билеты только за счет государственного казначейства. Все непокрытые билеты считаются беспроцентным долгом казначейства банку. Роль банка была чисто исполнительная, и в государственной долговой книге этот беспроцентный долг не значился. Фактически билеты выпускались в большинстве случаев
30
для нужд государственного казначейства. Сравнительно незначительные суммы, выпуск которых время от времени вызывался потребностями коммерческого оборота, был так тесно слит с выпусками на нужды правительства, что выделить их из общей массы было практически невозможно. На основании вышеизложенного автор считает, что по сути дела банку принадлежало лишь счетоводство по эмиссионной операции, вся же эмиссионная политика от банка не зависела, и определялась не его интересами, а потребностями правительства.
Статья 22 устава Государственного банка указывала, что средства банка могут употребляться "единственно на операции, разрешаемые уставом и с точным соблюдением правил оного". Но, одновременно с этим положением банк активно проводит операции, не предусмотренные уставом, не свойственные эмиссионным банкам и зачастую прямо противоречившие статьям того же устава: так государственный банк, благодаря специальным распоряжениям правительства осуществлял прямое кредитование хлебных заготовок, на эти цели расходовалось более 10% размещаемых в банке средств. Поскольку торговля хлебом являлась основным средством пополнения государственного золотого запаса, Государственный банк, как заинтересованная сторона имел свои элеваторы и зернохранилища. Большую часть своих средств банк направлял на кредитование крупных акционерных банков. Помимо этого Государственным банком практиковалась выдача так называемых вне уставных ссуд, при помощи, которых правительство финансировало, а в случае кризисов активно поддерживало наиболее перспективные и капиталоемкие отрасли промышленности. С одной стороны это вело к ослаблению устойчивости и стабильности баланса банка и денежного обращения страны в целом, но с другой, благодаря сочетанию функций центрального и коммерческого банков позволяло правительству контролировать практически все стороны экономической жизни страны.
Анализируя активные коммерческие операции Государственного банка, автор приходит к выводу что, по своему составу они в основном не отличались от центральных банков европейских стран. При их анализе обращают на
31
себя внимание следующие моменты: векселя, принимаемые к учету Государственным банком, должны были быть основаны только на торговых сделках - в противном случае они к учету не принимались; в залог при выдаче ссуды принимались процентные бумаги, а так же золото и серебро, при этом объем выдачи ссуд под процентные бумаги был выше, чем под другие виды обеспечения; в качестве залога при выдаче ссуд билеты государственной комиссии погашения долгов, билеты Государственного казначейства, государственные 5% банковые билеты, облигации польских займов, акции и облигации компаний, пользующихся гарантией правительства, облигации земских кредитных обществ; выдача ссуд под акции и облигации частных обществ разрешалась, но производилась она на очень невыгодных для клиентов условиях. Автор делает вывод о том что, Государственный банк, как первое и самое крупное учреждение коммерческого кредита, часто являлся инициатором введения новых операций и услуг в практику других кредитных учреждений и в этом своем качестве способствовал развитию банковского дела в стране. Но, в целом, устав 1860г. мало мог содействовать выполнению задач поставленных перед банком.
Второй параграф второй главы: «Законодательное регулирование коммерческих операций Государственного банка по уставу 1894 года».
В 1894 году в связи с рядом выявленных недостатков в предыдущем уставе банка принимается новый устав Государственного банка. Статья 1 частично изменила цели и задачи банка. Теперь его цель должна была состоять «в облегчении денежных оборотов, содействии посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству, а также упрочнению денежной системы». Автор обращает внимание на то, что новый устав не ослабил, а усилил зависимость банка от министра финансов, оставив его практически без контроля со стороны двух высших правительственных учреждений Государственного контроля и Государственного совета. Благодаря чему министр финансов получил, практически не контролируемую возможность, влияния на Государственный банк и проведению вне уставных, незаконных операций.
32
Новый устав существенно изменил процедуру контроля деятельности банка. При проверке операций банка проводимых за счет казны было разрешено использовать книги и документы банка, но документы по коммерческим операциям банка « как составляющие купеческую тайну» под контроль не попадали. Небольшие изменения в процедуру ревизии коммерческих операций Государственного банка были внесены законом от 30 мая 1905 года, по которому для проверки отчета по подлинным документам образовывалась особая комиссия. Но по своему составу она не могла должным образом оценить деятельность банка.
При анализе устава, автор обращает внимание на то, что наряду с обычными для банка коммерческими операциями ему были разрешены ссуды сельским хозяевам и промышленным предприятиям, ссуды учреждениям мелкого кредита, ссуды на покупку сельскохозяйственных машин и орудий, ссуды казенным ломбардам, то есть такие операции, которые значительно ослабляли устойчивость и стабильность баланса Государственного банка и денежного обращения страны в целом. Автор считает что, причины их введения в устав Государственного банка было вызваны тем, что правительство форсировало темпы экономического развития страны, а без доступного и сравнительно дешевого банковского кредита это было невозможно. Поскольку финансовый рынок России был беден, то правительство решало эту проблему за счет Государственного банка, пусть и в ущерб его устойчивости.
При исследовании отдельны видов банковских операций, автор учитывал то, что на протяжении более чем 50 лет существования банка они, в соответствии с экономическими условиями и изменениями объема хозяйственной деятельности, значительно менялись, приспосабливаясь к ним. Так в 1894 г., в круг операций Государственного банка были введены так называемые промышленные ссуды. Автор указывает, что этот тип операций совершенно не встречается в практике западноевропейских эмиссионных банков. Вместо создания специализированных промышленных банков, которые бы решали вопрос снабжения производителя оборотными средствами, вы-
33
полнение подобной задачи было возложено на Государственный банк. Правда в этот момент он не являлся еще эмиссионным банком, но и после введения золотой валюты и предоставления ему права выпуска кредитных билетов, выдача промышленных ссуд была оставлена в числе операций банка, хотя она совершенно не согласовалась с его новыми функциями.
Государственный банк начал проводить кредитование промышленности в тот период, когда акционерные коммерческие банки не имели коммерческих стимулов к подобным операциям, в виде перспективы на получение повышенной прибыли по сравнению с кредитованием торговли. На основании этого автор делает вывод о том, что кредитование промышленных предприятий Государственным банком менее всего являлось коммерческой операцией, рассчитанной на повышенную прибыль, поскольку клиентурой банка являлись в основном предприятия, испытывавшие финансовые затруднения. Среди них преобладали металлургические предприятия, насаждаемые с большими трудностями: предприятия транспортного машиностроения и так далее. Не укладывавшийся в рамки уставных операций Государственного банка, этот промышленный кредит привел к системе неуставных ссуд, зачастую переплетавшихся с прямым казначейским финансированием.
В практике банка большое развитие получили операции выдачи ссуд на особых основаниях или так называемых неуставных ссуд. Министр финансов СЮ. Витте, будучи последовательным сторонником использования ресурсов Государственного банка с целью поддержки и "спасения" терпящих бедствие предприятий и банков, сразу же после введения в действие нового устава, стал нарушать его. Проводя выдачу ссуд для привилегированных предприятий на более значительные сроки и больших размеров для вложения не в оборотные, а в основные средства. В дополнение к неуставным ссудам очень широко используются такие уставные формы кредита, как вексельный и подтоварный, которые в условиях кризиса становились иммобильными и мало чем отличались от неуставных долгосрочных вложений банка. Создатели новой финансово-промышленной системы были уверенны в том, что при
34
государственном кредитовании и субсидировании промышленности ее развитие ускорится, а финансовое положение предприятий будет стабильным.
На основе статистических сведений автор делает вывод о том, что в связи с той ролью, которую банк играл в экономике, он оказывал существенное влияние на общее положение кредита в стране. На 1906 год учетно-ссудные операции банка составили почти % часть всех оборотов в стране. Но Государственный банк, как это ни парадоксально, не играл решающей роли в этой области. Недостаток средств, загроможденность актива долгосрочными и часто фиктивными ценностями, приводила к тому, что банк не понижал, а повышал учетный процент в стране, способствуя, таким образом, ухудшению условий кредита.
Сравнивая западноевропейское и российское банковское законодательство, автор указывает, на то что в Европе ссудная операция считалась не предназначенной для деятельности эмиссионного банка, и законодательство этих стран ограничивало данную операцию отношением ее к основному капиталу. В России подобного закона не было. Поэтому чрезвычайное расширение этой операции, в связи с целями, поставленными О.Ю. Витте, привело к тому, что активная деятельность банка практически прекратилась, в результате чего он не мог оказывать должного влияния на коммерческий кредит внутри страны.
Правительство всячески стремилось сохранить Государственный банк в своем распоряжении и оградить его деятельность от вмешательства даже Государственной думы, которая не имела права на получение официальных годовых отчетов банка. Автор делает вывод о том, что сильная зависимость банка от министерства финансов, постоянное вмешательство в его деятельность Госсовета, Государственного контроля, все это привело к тому, что Государственный банк не стал специализированным государственным органом по управлению банковской системой страны. Его зависимое положение сделало, всю кредитно-банковскую систему страны заложницей правительственной политики и существенным образом ограничила возможности самоуправления как акционерных коммерческих, так и общественных кре-
35
дитных учреждений. По сути дела правительство, контролируя деятельность Госбанка, могло контролировать достаточно успешно всю экономику страны. Но основным Государственного банка России было то, что он не имел и не исполнял контрольно-регулятивных полномочий в отношении субъектов кредитно-банковской системы страны.
Третий параграф второй главы: «Развитие системы и методов регулирования сберегательных касс».
Одновременно с учреждением Государственного банка России в 1860 г. сберегательные кассы были переданы в ведение министерства финансов. Устав новых сберегательных касс был утвержден 16 октября 1862 г. Общее управление сберегательными кассами было возложено на Государственный банк при непосредственном наблюдении министерства финансов. Автор указывает на то, что впервые к этой важной области государственных финансов стала привлекаться общественная инициатива. Сберегательные кассы стали восприниматься не только учреждениями "самопомощи", а важным элементом государственного кредита.
Предельная сумма вклада была повышена до 1 тыс. рублей, размер разового вклада теперь мог составлять 25 рублей. Процент по вкладам составлял 3%. По желанию сбережения клиента, превышавшие 100 руб., могли быть обращены в государственные фонды. Таким образом, отмечает автор, устав 1862 г. впервые устанавливал связь сберегательных учреждений с государственным кредитом.
Но, все эти новые меры не привели к серьезным изменениям в сфере народных сбережений. Сберегательные кассы при городских обществах развивались крайне слабо. Министерство финансов издало циркуляр об открытии сберегательных учреждений при всех конторах и отделениях Государственного банка независимо от ходатайств городских обществ. Это создало пункты для развития сберегательного дела в городских центрах.
Автор указывает на то, что число учреждений и объем операций российских сберегательных касс развивались крайне медленно. Существенную роль в этой ситуации сыграла конкуренция со стороны частных банков, ко-
36
торые в указанный период выплачивали 5 - 6% по вкладам до востребования своим вкладчикам. Еще одна из причин слабого развития сберегательного дела заключалась в том, что оно практически не было распространено среди крестьянства, являвшегося основной частью населения России.
Анализируя деятельность сберегательных касс, автор делает вывод то том, что кассы играли значительную роль на внутреннем финансовом рынке. Прежде всего, являясь способом размещения государственных фондовых бумаг и, предоставляя возможность получения недорогого государственного кредита. Начиная с 1880-х гг., министерством финансов предпринимается ряд мер, приведший в скором времени к увеличению объема денежных вкладов в сберегательные кассы. Создается система почтово-телеграфных касс по типу бельгийских почтовых касс. 26 июня 1889 года были высочайше утверждены «Временные правила о сберегательных кассах» Причем вводится совершенно новая процедура, для удостоверения размера внесенного вклада наклеивали специальные сберегательные марки. Сумма свыше 10 рублей отсылалась для записи вместе с книжкой в Государственный банк. С 1880-х гг. помимо традиционных счетов до востребования сберегательным кассам было разрешено принимать вклады на имя детей, выдавать сбережения наследникам умерших клиентов и производить перевод средств из одной кассы в другую.
С увеличением объема вкладов сберегательных учреждений, очень остро вставала проблема размещения собранных ими средств. В 1889—1894 гг. российское правительство проводит конверсию внутренних займов, снижая процент и рассрочку платежей для того, чтобы сократить объем выплат по займам. Конверсия 5-процентных займов в 4-процентную ренту была проведена за счет ресурсов сберкасс. Народные сбережения использовались казной и в качестве страховки при проведении конверсионной операции, что нанесло ощутимый ущерб рентабельности касс. В связи с проведенной конверсией процентная ставка по вкладам сберегательных касс была в 1894 г. снижена с 4 до 3,6% с тем, чтобы обеспечить доходность касс при изменившихся условиях. Окрепшее сберегательное хозяйство страны без особых за-
37
труднений пережило это нововведение, и значительного отлива средств из сберегательных касс не произошло. Руководству министерства финансов все яснее становилась роль сберегательных учреждений в системе государственного хозяйства.
Рост объемов операций сберегательных учреждений, изменения их деятельности и их роли в государственном хозяйстве требовали все настоятельнее реформы Устава 1862 г., не отвечавшего изменившимся условиям. Автор анализирует проект устава сберегательных касс подготовленный в 1893 г. и особо обращает внимание на то что, правительство не пошло по пути расширения деятельности сберегательных касс за счет активных операций. Новый устав был утвержден 1 июня 1895 г. В нем указывалось, что со временем сберегательные кассы должны приобрести «огромное финансовое и общеэкономическое значение, способствуя не только накоплению народного капитала, но и наивыгоднейшему его применению для разрешения самых серьезных государственных задач в области финансово-экономической». Проводя реформирование сберегательного дела, российские реформаторы опирались на европейский опыт, который свидетельствовал, что эволюция этих учреждений везде шла по пути усиления роли государства.
По Уставу 1895 г. сберегательные кассы получили официальное название "государственные". Правительство брало на себя ответственность за сохранность денежных средств. Автор указывает что, государственные гарантии привели к'активному приливу в кассы новых клиентов. Таким образом, правительство получило возможность использовать полученные денежные средства в интересах государства для реализации новых и конверсии прежних займов. Министр финансов мог распоряжаться портфелем ценных бумаг и свободной денежной наличностью сберегательных касс, хранящейся на счетах в Государственном банке. Таким образом, государство, гарантируя сохранность вкладов, взамен получало преимущественное право распоряжения ими.
Существенно была облегчена для вкладчиков покупка, за счет своих вкладов ценных государственных бумаг, причем кассы должны были на
38
только бесплатно хранить эти бумаги, но и управлять ими (ст.35). Свободные средства кассы были обязаны вносить на особый счет в Государственный банк, по которому им выплачивалось не менее 0,5%. Тогда как ранее Государственный банк пользовался ресурсами касс совершенно безвозмездно.
14 июля 1899 года "в видах предоставления населению Империи удобств в накоплении мелких сбережений" в оборот были введены сберегательные марки достоинством в 1, 5 и 10 коп. Введение марочной системы не только позволяло делать самые маленькие вклады, но и существенно облегчило создание сберегательных касс при низших и средних школах. Заведовали кассами представители учительского коллектива. Основная цель создания этих учреждений заключалась в «... правильном воспитании в населении привычки к сбережениям и для ознакомления его со значением сберегательных касс» Инициаторы нововведения пользовались при этом европейскими образцами.
Предпринятые правительственные меры существенно переломили ситуацию в сберегательном деле. Число касс возросло в два раза, количество книжек, денежные вклады и портфель процентных бумаг — в 2,5—3 раза, а счет ценных бумаг, принадлежавших вкладчикам и приобретаемых за их счет, в 9 раз. По темпам развития сберегательное дело России в то время опережало другие европейские державы. Политика поощрения сберкасс в условиях высокой экономической конъюнктуры последних лет XIX в., когда Россия переживала настоящий промышленный бум, принесла ощутимые результаты.
Начало войны с Японией привело к значительному отливу вкладчиков из сберкасс в ряде районов страны. Правительство активно противодействовало любым попыткам критически оценить положение касс, вплоть до цензурного надзора.
В канун мировой войны все шире практиковался начатый на рубеже 1880—1890-х гг. перевод народных накоплений в свидетельства государственных займов. Таким образом, 28,5% внутреннего долга царской
39
России было размещено среди населения благодаря деятельности сберегательных учреждений. В 1910 г. особым законодательным актом из сумм сберегательных касс разрешено было отчислять до 20 млн. руб. ежегодно в ссуды учреждениям мелкого кредита на образование и увеличение их основных капиталов. Это знаменовало собой первый шаг по пути превращения касс в подлинно кредитные учреждения. Законом 30 мая 1905 г. было введено страхование жизни через посредничество сберегательных касс. В 1912 г. был принят закон о государственном страховании рабочих через сберегательные кассы. Незадолго до начала первой мировой войны новое положение о страховании доходов и капиталов в государственных сберегательных кассах существенно расширило рамки страховой деятельности касс. Автор указывает, что взяв на себя гарантию по страховой операции, государство получило в свое распоряжение новые капиталы.
Война 1914 г. привела к изменению деятельности касс. В условиях военного времени российские кассы являлись действенным средством аккумуляции денежных капиталов в руках правительства. С начала войны кассы стали практиковать выдачу ссуд под залог бумаг, подписку на новые государственные займы. К 1917 году примерно треть всех взносов сберегательных касс составляли вклады ценными бумагами, подавляющую часть которых состояла из военных займов. Еще одной причиной роста вкладов стал закон об отмене предельной суммы вкладов и предоставлении клиентам права помещать в кассы свои накопления без ограничения. По сути дела как указывает автор, с принятием этого закона, отечественны сберегательные кассы, начали превращаться в депозитные банки европейского образца. В экстремальных условиях военного времени они являлись действенным средством аккумуляции денежных средств в руках правительства. Развитие сберегательных учреждений в этот период определялось как общими инфляционными процессами, так и целенаправленной политикой правительства по стягиванию внутренних накоплений и их использованию на оборону государства.
40
Обретенный за годы войны сберегательными учреждениями авторитет был столь высок, что мог выступать конкурентом коммерческим банкам и переманивать от них часть клиентов.
Во время февральских событий 1917 г. в Петрограде кассы были теми немногими правительственными учреждениями, которые работали бесперебойно и сохранили доверие клиентов. Временное правительство сразу же после перехода к нему политической власти объявило, что берет на себя все прежние обязательства казны, в том числе по вкладам сберегательных учреждений.
В кассы были вовлечены самые широкие круги населения России, предоставившие правительству кредит на полмиллиарда. Но, временное правительство не смогло справиться с возросшими экономическими трудностями. К концу войны сберегательное дело России оказалось полностью разрушено.
В третей главе диссертационного исследования «Законодательное регулирование деятельности государственных сословных ипотечных банков», автор вскрывает причины создания этих учреждений, анализирует деятельность и методы их законодательного регулирования.
В первом параграфе третьей главы « Создание и основные операции Крестьянского Поземельного банка по положению 1882 года» автором выявляются причины создания и основные принципы деятельности Крестьянского Поземельного банка по положению 1882 года. Выявляются недостатки положения и их связь с проблемами в деятельности банка, а так же причины приведшие к принятию нового устава Крестьянского Поземельного банка.
Крестьянский Поземельный банк был открыт в 1883 г. по инициативе министра финансов Н.Х. Бунге с целью облегчения ипотечного кредита для крестьян. Именно он стал главным инструментом государственного регулирования процесса купли-продажи земли.
В проекте положения о Крестьянском поземельном банке, подписанном 14 декабря 1881 г. возможность выдачи ссуд крестьянам акционерными
41
или земскими банками не допускалась: «Покупка земли крестьянами и предоставление крестьянам особых для сего способов не может ввиду государственного значения такой меры сделаться предметом деятельности учреждений, стоящих вне непосредственного надзора правительства».
Принципиальное отличие Крестьянского Поземельного банка от других учреждений ипотечного кредита, как считает автор, состояло в том, что банк специализировался на ссудных операциях, непосредственно предназначенных для покупки земли.
"Положение о Крестьянском Поземельном банке" было утверждено 18 мая 1882 года для "облегчения крестьянам всех наименований способов к покупке земли в тех случаях, когда владельцы земель пожелают продать, а крестьяне приобрести оные". Таким образом, кредит открывался независимо от того, нуждались ли покупатели в земле, или она приобреталась с коммерческими целями. На основании анализа I параграфа устава банка, автор делает вывод о том, что правительство отказалось от активного вмешательства и влияния на процесс крестьянского землевладения. Соглашение о приобретении земли было предоставлено свободной воле договаривающихся сторон. Таким образом, крестьяне зависели от воли помещика, от его желания или нежелания продать землю. В этой ситуации банк превращался в простого посредника между продавцом и покупателем и мало отличался от любого акционерного земельного банка. Таким образом, государственный характер Крестьянского банка по сути дела отсутствовал.
Банк обязывался выдавать ссуды всем категориям крестьян, не выделяя действительно нуждающихся и безземельных. Благодаря условиям выдачи ссуд основными клиентами банка стали зажиточные крестьяне, так как им было проще собрать сумму доплаты (ст.20), требуемой при покупке земель. Причем, в большинстве случаев такая покупка вызывалась не необходимостью, а скорее спекулятивными целями. То есть, как считает автор, деятельность банка косвенно содействовала земельной спекуляции и искусственному завышению цен на землю.
42
Основными причинами создания Крестьянского Поземельного банка, по мнению автора, были предоставление наиболее выгодных условий продажи помещичьих земель, и необходимость ослабления крестьянского земельного голода, без посягательства на помещичье землевладение. Возможность получения кредита для покупки земли должна была, по мнению правительства, стать хорошей предупредительной мерой против участившихся в эти годы крестьянских выступлений. Но, та кредитная политика, которой придерживался банк, как показывает автор в своем исследовании, не смогла решить вопроса крестьянского малоземелья.
Крестьянский Поземельный банк открывался при Главном выкупном учреждении. Для производства операций на местах открывались отделения Крестьянского Поземельного банка при конторах Государственного банка, а там, где не было таких контор, при казенных палатах или самостоятельно. В круг обязанностей отделений Крестьянского банка входило: принятие заявлений на выдачу ссуд и подача представлений об их утверждении, содействие продавцам и покупателям путем выдачи необходимых сведений, выдача разрешенных ссуд, ходатайства о льготах и рассрочках в платежах по ссудам в случае бедствий, постигших заемщиков, распоряжение о взыскании просроченных ссуд. Таким образом, как указывает автор, отделения банка обладали чисто исполнительными правами, что впоследствии невыгодно отразилось на деятельности банка, поскольку централизованный порядок выдачи ссуд приводил к длительным задержкам при их выдаче, и выданная сумма довольно часто не могла покрыть повысившейся за это время стоимости выкупаемой крестьянином земли.
Ссуды Крестьянского Поземельного банка согласно его уставу должны были выдаваться наличными деньгами, которые были получены за счет выпуска кредитных бумаг, приносящих 5,5% годового дохода. Эти бумаги именовались государственными свидетельствами Крестьянского Поземельного банка, их реализация и погашение осуществлялись через Государственный банк. Исправная выплата процентов по закладным листам Крестьянско-
43
го Поземельного банка и возврат капитала по ним обеспечивались принятыми банком в залог землями и гарантией правительства.
Размер ссуд исчислялся по форме землевладения и при общинном землевладении, не превышая 125 рублей на каждую наличную душу мужского пола; а при подворном владении 500 рублей на отдельного домохозяина (17 ст.). Автор считает, что наиболее зажиточная часть крестьянства, перешедшая к подворному землевладению, оказывалась и в наиболее выгодных условиях в случае получения ими ссуды. Устав банка не устанавливала какой-либо минимум землепользования. Ссуда выдавалась независимо от действительной потребности отдельного крестьянина в том или ином земельном участке. Эта абстрактная денежная форма, равная для всех местностей и разрядов крестьянства была неудовлетворительна. Отдельному домохозяину ссуда в 500 руб. не давала возможности создать хозяйства, так как в черноземной полосе на эти деньги он мог купить от 2-4 десятин земли, тогда как для нормального ведения хозяйства, по мнению либеральных экономистов, ему было нужно от 10 до 12 десятин. Следовательно, малоземельное крестьянство, оказывалось менее обеспечено ссудами. Одним из существенных недостатков устава, по мнению автора, было то, что он устанавливал единообразные нормы ссуд для всей России, несмотря на разнообразные экономические условия и различный уровень земельных цен.
Другим серьезным недостатком данного устава банка являлось то, что он своими силами не проводил предварительной проверки фактических условий покупной сделки и хозяйственной обеспеченности покупателя. В результате отделения утверждали такие сделки, которые изначально были невыгодны и убыточны для крестьян, и носили явно выраженный спекулятивный или мошеннический характер.
На основании анализа устава банка и отчетов банка, автор делает вывод о том, что правила выдачи ссуд не отвечали интересам основной массы крестьянства. Высокие проценты по ссудам, требования больших доплат к ссудам, высокий процент за просроченные платежи, отсутствие существенных льгот при взносе недоимок - все это вело лишь к еще большему разоре-
44
нию и обезземеливанию большей части крестьянства, и усилению аграрного кризиса.
Автор указывает на то, что частные ипотечные коммерческие банки в это время выдают ссуды на условиях более выгодных, чем Крестьянский Поземельный банк. Так Киевский земельный банк в 1885 г. понизил годовой процент до 5%, Донской земельный банк с 1885 г. взимал при сроке 50 лет 6%. Условия кредитования в Крестьянском Поземельном банке были самыми тяжелыми из всех существовавших в стране ипотечных банков. В результате часть клиентов Крестьянского Поземельного банка переходила в коммерческие акционерные земельные банки.
Оценивая деятельность Крестьянского Поземельного банка, автор считает что, он твердо и последовательно защищал интересы помещиков и использовался для выгодной продажи через него части помещичьей земли, когда ведение собственного хозяйства ее владельцу было невыгодно. Это ослабляло удары аграрного кризиса по дворянскому землевладению. Ссуды, выдаваемые Крестьянским Поземельным банком, как правило, покрывали собой все долги, которые числились за продаваемой землей. Способствуя завышению продажных цен на землю, Крестьянский Поземельный банк задерживал развитие сельскохозяйственного производства. Основная масса заемщиков банка принадлежала к категории разоренного крестьянства. Количество середняцких хозяйств, покупавших землю при посредничестве Крестьянского Поземельного банка, было крайне незначительно. Таким образом, деятельность банка не могла ликвидировать или хотя бы смягчить крестьянское малоземелье.
Рост невыплат по кредитам, трудность распродажи и эксплуатации земли, ежегодно переходившей в собственность банка, свидетельствовало о том, что Крестьянский банк уже не мог удовлетворять претензии дворян на прибыльную продажу земли. Министр финансов СЮ. Витте категорически отказался от прямых капиталовложений государства в сельскохозяйственную отрасль. Тем самым были созданы условия для более свободного разви-
45
тия земельного рынка и повышения роли крестьян в процессе мобилизации земельной собственности.
Все эти причины, в конечном счете, приводят к тому, что у правительственных кругов возникает идея реорганизации банка с предоставлением ему более широких полномочий.
Во втором параграфе третьей главы «Законодательное регулирование деятельности Крестьянского Поземельного по уставу 1895 года», автором анализируется новый устав банка, а также ряд других законодательных актов изданных правительством для улучшения деятельности банка, увеличения количественного и качественного состава его операций.
Новый устав банка, принятый 27 ноября 1895 г., давал ему право покупать землю за свой счет и на свое имя, в результате чего банк стал выступать как инициатор процесса мобилизации земли. Благодаря этому объем его операций увеличился, повысились продажные цены на землю, были созданы благоприятные условия для помещиков. Статья 43 нового устава расширила круг операций банка, статья 46 увеличивала круг лиц, которые могли пользоваться услугами банка. Предельный размер ссуд теперь определялся количеством земли, которое могло быть обработано силами покупателя. Была изменена система оценки земель, она возлагалась на лиц, специально назначаемых министром финансов. Сроки ссуд удлинялись от 13 до 51,3/4 года, проценты по ним колебались от 11,5% до 9%, платеж вносился за каждое истекшее полугодие; а не вперед (ст. 81), при долге взыскивалась пеня в размере 1/2% за месяц (ст. 83). Если в течение двух последующих полугодий долги не выплачивалась, имение продавалось с торгов (ст. 95).
Во время революции 1905 г. и сопровождавших ее крестьянских волнений в интересах крупного землевладения, было отменено правило, ограничивающее размеры покупок Крестьянского Поземельного банка его собственным капиталом.
Коренной перелом в деятельности Крестьянского Поземельного банка наступил в 1905—1906 годах. Связан он был с новым аграрным курсом правительства, со Столыпинской реформой, которая преследовала цель созда-
46
ния фермерских хозяйств. 3 ноября 1905 г. был принят указ «Об облегчении задачи Крестьянского Поземельного банка к увеличению площади малоземельных крестьян». По указу ссуды крестьянам теперь выдавались в размере полной оценки с разрешения министра финансов и главноуправляющего земледелием и землеустройством. Банк получил право приобретать земли в неограниченном количестве за свой счет путем неограниченного выпуска закладных листов. Более того, он мог брать на себя долги при операциях с землями, заложенными в Дворянском Земельном банке и акционерных земельных банках. Все это, как указывает автор, позволило банку резко форсировать свою деятельность по купле-продаже земли. При этом с 1908 г. банк стал продавать землю исключительно в единоличную собственность. Этот указ открывает целый ряд мер правительства по сосредоточению в руках Крестьянского Поземельного банка огромного земельного фонда для последующей распродажи его крестьянам.
Крестьянскому Поземельному банку было разрешено выдавать ссуды под залог надельных земель для уплаты за наделы, оставленные переселяющимися на новое место крестьянами для доплаты за' покупаемые при содействии банка земли, на покрытие расходов, вызываемых произведенным изменением землепользования, а именно: переходом от общинного землевладения к подворному, расселением на хутора, разделом надельных земель на отрубные участки и отводом к одному месту чересполосных участков отдельных хозяев и т. д. Таким образом, помимо функций ипотечного характера на банк были возложены еще и землеустроительные функции, что, по мнению автора, вряд ли было правильным, поскольку отвлекало банковские средства на несвойственные банку операции. Заставляя, банковских служащих, по сути дела выполнять те функции, которые должна была выполнять местная администрация. Возложив проведение землеустроительных мероприятий на Крестьянский Поземельный банк, правительство расходы по ним переложило на крестьян - заемщиков банка. В этот период усилилась связь Крестьянского банка с Дворянским: большая часть провинциальных отделений обоих банков была соединена и во главе поставлен один управляющий.
47
В 1908 г. 19 февраля комитетом по землеустроительным делам была утверждена "временная инструкция об основаниях и порядке ликвидации земель, принадлежащих Крестьянскому Поземельному банку". Главной задачей банка теперь являлось насаждение прочных крестьянских хозяйств (ст. 8). В связи с новым курсом землеустроительной политики продажа земли сельским обществам и товариществам допускалась в исключительных случаях, по разрешению особого ликвидационного отдела временного отделения совета или его уполномоченного (ст. 22). Предпочтение отдавалась отдельным домохозяевам. По новым правилам покупатели должны были доплачивать из собственных средств только 10% продажной стоимости земли. Для тех лиц, которые приобретали участки в единоличную собственность, размер доплат мог быть понижен до 5% покупной цены. Более того, возможно, было дальнейшее уменьшение размера доплат и полное освобождение от них в случае переселения на покупаемую землю. Процесс оформления и получения ссуд существенно ускорялся и упрощался.
27 июня 1908 г. были утверждены "Правила о порядке согласования посреднической деятельности Крестьянского поземельного банка общими землеустроительными мероприятиями правительства", по которым ссуды на покупку земли у частных владельцев и под земли, купленные крестьянами без содействия банка, выдавались в размере 90% оценки банка, при покупке земли в единоличное владение. При покупке земли отрубным участком размер ссуды мог быть увеличен до 95%, а при переселении на участок она могла быть увеличена до 100%.
Таким образом, основным направлением Правил 27 июня 1908 г. и всех последующих законодательных актов о Крестьянском Поземельном банке этого периода было усиленное покровительство покупкам зажиточных крестьян земли в единоличное пользование и создание наиболее благоприятных условий для развития хуторского хозяйства.
С наступлением первой мировой войны, законом то 23 июля 1914 года, деятельность Крестьянского банка была сокращена. Покупка земельных угодий самим банком была прекращена, сокращен размер ссуд, выдаваемых
48
на покупку земли. Новый закон снизил объемы самостоятельных закупок, но все-таки не свернул их окончательно: в 1915 г. банк приобрел за свой счет 66,2 тыс. десятин.
В 1916 г. банк вновь вышел на уровень 1913 г. Связано это было с тем, что в 1915 г. правительство лишило иностранных граждан, стран воюющих с Россией, права владения и приобретения в собственность недвижимого имущества в пределах империи, обязав их в принудительном порядке, продавать свои имения коренным жителям России. 1 мая 1915 г. распоряжением министра финансов Кре-стьянскому банку предоставлялась полная свобода в покупках за свой счет земельной собственности австрийских, венгерских, германских, турецких подданных и состоящих в русском подданстве выходцев. В конечном итоге благодаря целенаправленной деятельности банка крестьянская частная собственность на землю в начале XX в. стала второй по размерам формой землевладения после дворянской.
В третьем параграфе третьей главы - «Основные направления законодательного регулирования деятельности Дворянского Земельного банка» -автор выявляет причины создания и основные направления законодательного регулирования деятельности Дворянского Земельного банка.
С прекращением 31 мая 1860 года деятельности Заемного банка, опекунского совета и приказов общественного призрения российское поместное дворянство оказалось лишенным относительно дешевого ипотечного кредита, которым оно привыкло пользоваться со времени правления Екатерины II.
В новых экономических условиях для успешного ведения сельскохозяйственного производства требовался значительный оборотный капитал. Большинство помещичьих хозяйств нуждалось в серьёзной модернизации производства. Денежные средства, полученные дворянами в результате выкупной операции, были потрачены или на погашение старых ипотечных долгов или, большей частью, на потребительские нужды. Таким образом, дворяне - землевладельцы были вынуждены прибегать к кредиту в частных акционерных земельных банках или в обществах взаимного поземельного креди-
49
та, которые до организации Дворянского банка были основными учреждениями, работающими в сфере долгосрочного кредита.
В конце 1883 года Орловское дворянство обратилось с прошением на нысочайшее имя, в котором ходатайствовало о даровании долгосрочного ипотечного кредита на льготных условиях для дворян и о возможности перевода уже существующих долговых обязательств в менее обременительные. Александр III собственноручно написал на этом ходатайстве: «...пора, наконец, сделать что-нибудь, чтобы помочь дворянству». Это и послужило толчком к созданию Дворянского Банка.
По положению о Государственном Дворянском Земельном банке, утвержденном 3 июня 1885 года, право пользования льготным государственным кредитом предоставляется всем дворянам-землевладельцам без ограничений и исключений. Первоначально при создании Дворянского банка предполагалось, что он создается как самостоятельное кредитное учреждение, не требующее поддержки со стороны государственного казначейства. Но на деле, еще до открытия деятельности банка, правительством был предпринят целый ряд мер для удешевления выдаваемых из банка ссуд и сокращения расходов его клиентов по уплате их прежних долгов.
Государственный Дворянский Земельный банк находился в ведении министра финансов и под наблюдением Совета Государственных кредитных установлений. Управление банком возлагалось на управляющего банком и совет банка. Состав совета назначается министром финансов. Управляющий банком назначался «Высочайшим указом правительствующему сенату». Для выдачи ссуд банк выпускал процентные бумаги, которые именовались закладными листами Государственного Дворянского Земельного банка. Закладные листы могли реализовываться как самим банком, так и выдаваться на руки заемщикам с согласия министра финансов. Реализация новых бумаг возлагалась на Государственный банк. Правительство, опираясь на опыт деятельности частных земельных банков, знало, что выдача закладных листов на руки заемщикам часто неблагоприятно отражается на их биржевой
50
стоимости, когда на биржу поступает крупная партия, поэтому клиенты Дворянского банка закладные листы на руки не получали.
Автор отмечает что, для того усиления конкурентоспособности ценных бумаг Дворянского Земельного банка на финансовом рынке, в уставе банка указывалось, что они обеспечивались не только заложенными в них имениями, но и «всеми средствами в распоряжении правительства состоящими» (ст. 44), они принимались в залоги по подрядам и поставкам, по обязательствам частных лиц перед казною, на одинаковом основании с 5% билетами Государственного Банка (ст.46).
В основе оценок имений лежала средняя доходность и средняя продажная стоимость земельных угодий в каждой конкретной местности.(ст. 35). При переходе дворянских имений к представителям других сословий новый собственник был обязан погасить в 5 - летний срок долг, лежащий на имении, банку (ст. 25). В отчете по Государственному совету было прямо указано, что при несоблюдении этого требования будет нарушена цель создания Дворянского банка, не говоря уже о том, что не дворяне получили бы возможность пользоваться льготным кредитом.
29 декабря 1889 года для "сохранения единства в направлении деятельности" Дворянского и Крестьянского банков, обязанности управляющих обоих банков были возложены на одно лицо. С 20 июня 1890 г. касса Крестьянского банка передается в заведование кассиру Дворянского банка, к нему же переходит и хозяйственная часть Крестьянского банка. С 8 января 1894 г., по ходатайству управляющего Дворянским банком, оценщикам Дворянского банка было поручено производить осмотр приторгованных крестьянами участков, проверять действия приказчиков в земельных участках, оставшихся за Крестьянским Поземельным банком, производить торги и т.д. По мнению автора, такое соединение управлений двух кредитных учреждений в одно позволяло предоставлять больше привилегий клиентам Дворянского банка. С 1889 года процент для заемщиков Дворянского банка был понижен с 5 до 4,5%. Хотя по своим обязательствам банк продолжал выплачивать 5%, он функционировал практически как благотворительное учрежде-
51
ние для дворян за счет Государственного казначейства. Взносы, не уплаченные клиентами Дворянского банка, отсрочивались для них независимо от причин неуплаты.
Таким образом, помещики получили дешевый кредит ниже нормального ссудного процента. При рациональном ведении хозяйства 53/4% выплат в год по ссуде не представляли для помещиков затруднений. Но на деле льготный кредит тратился помещиками не на производство, а на личные нужды, и использовался для спекулятивных целей на покупку акций и участие в биржевых спекуляциях (вследствие разницы между процентами по ссуде и доходностью акций). По этим причинам к 1889 г. долги по ссудам достигли размеров, почти равных годовым платежам. Помещики теперь просили у правительства не только дальнейшего снижения ссудного процента, но и отмены долга.
5 апреля 1890 года министр финансов предоставил в Государственный совет записку об изменении и дополнении Положения о Государственном Дворянском банке. Законам о дворянском банке было присвоено название Устава Государственного Дворянского банка, но никаких существенных изменений в его деятельность внесено не было. Несмотря на всевозможные льготы и послабления при взыскании платежей, на снятие с торгов опубликованных за долги имений и т. д., переход заложенных в банке дворянских имений к не дворянам шел очень быстрыми темпами. К 1916 году дворянами - землевладельцами, было утрачено 378 тысяч десятин заложенной в банке земли. Деятельность банка переставала соответствовать его прямому назначению — «поддержанию землевладения потомственных дворян».
Автор считает, что все правительственные льготы, направленные на поддержание помещичьих хозяйств, тормозили развитие капиталистических отношений в деревне, не стимулировали рационального и экономического ведения помещиками их хозяйств. Это привело к тому, что в России так и не получили широкого развития капиталистические хозяйства в области сельскохозяйственного производства. Расширение государственного ипотечного кредита в интересах помещиков-землевладельцев, преобладание этого креди-
52
та за счет сокращения роли частных земельных банков, вело к усиленному вмешательству правительства в деятельность частных земельных банков. Основным результатом подобного вмешательства являлось отвлечение денежных капиталов от производительных вложений. В результате списания убытков или платежей по долгам, искусственного занижения ссудного процента и других льгот прямая потеря государственных средств составила несколько десятков миллионов рублей.
По мнению автора в дореволюционной России государство взяло на себя роль главного и единственного инициатора любого изменения условий купли-продажи земли. Законопринудительный характер регулирования рыночных отношений в деревне позволил правительству использовать процесс перераспределения земельной собственности в стране в соответствии с конкретными задачами экономической политики.
Глава четвертая - «Законодательное регулирование деятельности частных кредитно-коммерческих предприятий», в ней автором были рассмотрены и проанализированы основные направления и меры законодательного регулирования деятельности различных видов частных кредитно-коммерческих учреждений.

стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

Вперед >>